新未保法实施观察：一个普惠型、无缝隙的未成年人保护体系如何建立？

6月1日，新未保法正式施行。“这部法律联结了包括未成年人自身、家庭、学校、社区、社会、政府部门在内的综合系统，明确了保护未成年人是全社会共同的责任，我国未成年人保护从补缺型到普惠型转变有了坚固的法治基石。”郑州大学公共管理学院教授张明锁认为。

据记者观察，自2020年10月17日新未保法审议通过以来，从中央到地方均成立未成年人保护工作领导小组，建立工作协调机制;省级、地市级儿童福利机构，县级未成年人救助保护机构进一步转型升级;乡镇(街道)一级即将建立未成年人保护工作站;乡镇(街道) 儿童督导员、村(居)儿童主任职责更加明确;社会工作专业力量将在未成年人保护的全场域渗入。可以预见，一个无缝衔接的未成年人保护体系将逐步形成。

民政：牵头落实工作协调机制，将新未保法落地

今年4月，国务院未成年人保护工作领导小组成立，国务院副总理孙春兰任组长，领导小组办公室设在民政部;截至5月底，全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团全部建立了未成年人保护工作领导小组，省级层面未成年人保护工作协调机制实现全覆盖;各地纷纷开通未成年人保护热线……

新未保法规定，县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，具体工作由民政部门承担。自新未保法审议通过以来，各级民政部门主动作为，将未保法规定的责任一项项落地落实落细。

新未保法中，直接明确“民政部门”职责的有8条15处，重点对民政部门履行国家监护法定职责、开展家庭监护监督指导、受理侵害未成年人权益个案、开展救助保护等提出要求;与民政业务直接相关的有38条40多处，重点对社会组织、村(居)委会、儿童福利机构、未成年人救助保护机构等职责进行了规范。

民政部第一季度例行新闻发布会用了九个“首次”解读新未保法赋予民政的新使命——首次在法律中明确了最有利于未成年人的原则，首次要求建立未成年人保护工作协调机制，首次系统全面阐述了父母或其他监护人的监护职责及禁止行为，首次明确建立统一的未成年人保护热线，首次明确了国家长期监护、临时监护的情形，首次将留守未成年人、困境未成年人纳入法律保护，首次提出了委托照护未成年人的法定要求，首次将监护缺失未成年人纳入保护范围，首次要求在乡镇(街道)层面建立未成年人保护工作站。

这就意味着，随着新未保法实施，未成年人保护将实现全覆盖，保护措施更实了，民政的职责更重了。

如何发挥好未成年人保护工作协调机制?民政部儿童福利司司长郭玉强在接受中国网《中国访谈》栏目专访时表示，民政部要做好以下三项工作：一是服务好领导小组，发挥好参谋助手的作用;二是36家成员单位之间做到互通有无，各部门发挥优势，形成未成年人保护工作的合力;三是要承担协调机制具体工作，要总结推广经验，运用督察督办的手段，表彰先进，挂牌督办落后地区。

据悉，为进一步落实落地法律赋予的职责，民政部将重点工作进行细化，比如7月底之前地市级和县级要完全建立起协调机制;到2025年底，地市级未成年人救助保护机构的覆盖率要达到100%，全国的儿童主任培训率要达到100%……

儿童福利/未保机构转型升级：兜底国家监护，服务向更多儿童延伸

新未保法新增了“政府保护”章节，规定了国家进行临时监护和长期监护的情形。民政部门代表国家牵头履行监护职责，发挥兜底的职能。

“当家庭内部的监护职责不能良好履行时，就需要依托家庭外的服务体系，比如未保中心、儿童福利机构等。这样民政部门就把服务范围从之前的孤残儿童延伸至更多家庭监护缺失的孩子们。”中国社会科学院大学政法学院少年儿童研究中心主任童小军认为。

5月，民政部等14部门联合出台《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，要求省级和地市级民政部门设立的儿童福利机构，原则上应当收留抚养本辖区由民政部门长期监护的儿童。县级民政部门已设立的儿童福利机构，原则上应当转型为未成年人救助保护机构。这样的改革，正是为了更好履行民政部门作为国家监护的职责。

除了省、市、县三级保护平台，新未保法规定，乡镇(街道)要建立未成年人保护工作站。落实到具体措施上，郭玉强做客央视《新闻直播间》栏目时谈道：“到2025年底，县级未成年人救助保护机构的覆盖率要达到75%，乡镇级的未成年人救助保护工作站覆盖率达到50%。”

“新未保法赋予民政家庭监护监督指导工作，这超出了民政部门传统意义上的兜底保障范畴，从事后保障延伸到了事前干预。此外，民政部门要受理侵害未成年人权益个案、开展救助保护等，这些工作都需要依托未成年人救助保护机构来具体落实。”湖北省荆州市未成年人社会保护中心主任李云中表示。

基层儿童主任：落实强制报告制度，保护每一个儿童

新未保法对基层未成年人保护工作力量提出了很多新的要求，如设置专人在基层开展未成年人保护工作、落实强制报告制度等。在民政儿童福利体系建设实践中，村(居)儿童主任、乡镇(街道)儿童督导员成为落实新未保法，打通保护儿童“最后一公里”的重要基层力量。

自2010年起，民政部和联合国儿童基金会联合实施中国儿童福利示范项目，在120个行政村设立基层儿童福利主任。截至2020年6月，全国已配备4.5万儿童督导员，66.3万名儿童主任，实现全覆盖。

66万余名儿童主任是儿童权益在基层一线的守护者，农村留守儿童和困境儿童是他们的工作焦点。广西灵山县佛子镇元眼村共有留守儿童25名，困境儿童82名，儿童主任黄飞凤的日常工作就是入户家访、建立档案、上报相关情况、协助申请救助。她帮家庭困难的儿童申请救助，把不愿上学的孩子转介给社工，将事实无人抚养儿童上报给儿童福利院。在她看来，儿童主任扮演着一个枢纽角色，将儿童关爱保护网络有效地联结起来。

2020年5月，最高人民检察院联合民政部等9部门发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》，对强制报告的主体、应当报告的情形，以及未履行报告职责的法律后果等问题予以明确。

新未保法实施后，如何在基层全面落实强制报告机制?广东省佛冈县民政局要求凡是从事儿童工作的工作人员一律签署《强制报告承诺书》，压实强制报告责任。但在具体工作中，哪些情况需要强制报告?对于在基层离儿童保护距离最近的儿童主任来说，将面临新的能力提升。

“强制报告已成为各地开展儿童主任、儿童督导员培训的重要内容，但是‘知道’离‘做到’‘做好’还有很长的路要走。我们要对儿童主任开展社会工作技能培训，让他们既要知道在哪些情况下必须履行强制报告责任，又要掌握基本的儿童保护、儿童关爱专业技能。”复旦大学社会工作学系教授赵芳认为。

社会工作：推动未成年人保护体系迈向专业化

新未保法首次明确社会工作参与未成年人保护，有两处明确规定了社会工作的职责——“地方人民政府应当培育、引导和规范有关社会组织、社会工作者参与未成年人保护工作，开展家庭教育指导服务，为未成年人的心理辅导、康复救助、监护及收养评估等提供专业服务。”“国家鼓励和支持社会组织、社会工作者参与涉及未成年人案件中未成年人的心理干预、法律援助、社会调查、社会观护、教育矫治、社区矫正等工作。”这将进一步推动未成年人保护工作的专业化发展。

童小军认为，开展未成年人保护工作，不仅需要掌握儿童发展和儿童创伤的理论知识，还需要熟悉关于儿童相关的法规政策，更需要具有儿童权利的理念，遵循儿童伤害最小服务原则的自觉，最后还能够将上述所有部分进行整合，综合应用到日常服务中，最大限度地保护未成年人的合法权益。社会工作是唯一能够满足如此要求的专业，是国家儿童福利事业转型提升发展的必然选择。

在先行地区的实践中，社会工作实现了在儿童福利机构的全流程介入、未成年人司法工作的全链条介入，以及儿童所在的家庭、学校、社区等所有场域的介入。

如宁夏儿童福利院已经构建起以社工为主导的专业服务模式，每个孩子都有一名主责社工全程跟进。社工运用个案管理方法全流程介入儿童的每个发展阶段，同时还把残障康复服务延伸到社区。

在上海市阳光社区青少年事务中心，社工犹如一条线，串起“公检法司”的各个司法流程，为涉案未成年人提供合适成年人、社会调查、附条件不起诉考察帮教、社会观护、被害人救助等多元化服务。

在民政建立的未成年人社会保护体系中，社工同样是重要的专业力量。湖北省荆州市在社区、学校、医院、公安、监狱尝试建立集成社工站，以政府购买项目和岗位的形式，委派社工驻点开展服务，建立起社会保护、司法保护、学校保护与家庭保护联动的全面保护体系。

7岁的小勇(化名)，因母亲偷盗被拘留而导致监护缺失，荆州市未保中心接到派出所民警打来的电话后，迅速委派中心社会工作者、附近驻点社区社会工作者和儿童主任一同前往派出所。随后，各部门依据社会工作者的评估结果，有条不紊地协调解决了孩子的监护、就学等问题，让陷入困境的孩子获得了专业救助。

今年3月，民政部《儿童福利机构社会工作服务规范》发布， 明确社会工作服务原则、服务内容、服务流程、服务方法和督导等标准;5月，14部门《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》出台，明确要求加强社会工作服务。

目前，正在各地全面推进的乡镇(街道)社工站建设，都将儿童关爱保护纳入最重要的服务领域。记者了解到，为落实新未保法规定的在镇街一级建立未成年人保护工作站，多地将整合乡镇(街道)社工站资源和儿童社工、儿童督导员等人力资源，探索建立专门的未成年人保护工作站。

编辑：涂传博 审编：yw